Kan de EU optreden tegen de al dan niet strijdige Hongaarse anti-LHBTIQ-wetten?

Casper van der Wiel

13 mei 2022

Kan de EU optreden tegen de al dan niet strijdige Hongaarse anti-LHBTIQ-wetten?

Oproer tijdens het EK voetbal van afgelopen jaar: gedurende een wedstrijd tussen Duitsland en Hongarije loopt een man met een regenboogvlag het veld op. Dit volgt op een discussie in de dagen ervoor over de verlichting van het stadion in München. Men wilde dit namelijk graag verlichten in regenboogkleuren, maar de UEFA stond dat niet toe. Waarom wilde men dit eigenlijk? Vlak voor het toernooi werd in Hongarije namelijk een aantal wetten aangepast. De veranderingen legden de rechten van de LHBTIQ+-gemeenschap in het land sterk aan banden en dat wilde men niet zomaar laten passeren.¹

In de geamendeerde Hongaarse wetten staat onder andere dat het verboden is om informatie over homoseksualiteit of geslachtsverandering met kinderen te delen. Ook mogen mensen uit de LHBTIQ+-gemeenschap niet meer op televisie en mochten bedrijven hier geen reclame meer mee maken. Er kwam bovendien een speciaal register voor mensen die seksuele voorlichting mogen geven op scholen.²

De Europese gemeenschap wist niet half hoe snel ze over deze wandaad - van de, toch al niet onbesproken president, Viktor Orbán - moest struikelen en ook in het land zelf waren de reacties hevig.³ De EU, met Nederland voorop, sprak van een breuk van het Handvest van de grondrechten van de EU. Zij spoorden de commissie aan om al haar middelen aan te wenden om te zorgen dat Hongarije zich aan de regels houdt.⁴

In dit artikel staat derhalve de vraag centraal of Hongarije met haar nieuwe wetgeving de verdragen van de EU of andere internationale verdragen schendt. Daarnaast worden de gevolgen van een eventuele schending besproken en enkele sancties die Hongarije vanuit de EU kan verwachten.

Schendt de nieuwe wetgeving de verdragen waarbij Hongarije partij is?

De eerste set verdragen die naar voren komt, zijn die van de Europese Unie. Te beginnen bij het handvest van de grondrechten van de EU.⁵De Europese Commissie maakte al snel na de bekendmaking van de Hongaarse wet duidelijk dat zij alles zouden doen om deze tegen te gaan.

Het Europese Handvest

In Art. 2 VEU worden gelijkwaardigheid, waardigheid en respect voor grondrechten genoemd als grondwaarden van de EU. Volgens de Commissie kan de Hongaarse wet breuken van een aantal artikelen van het handvest betekenen die tot dit artikel zijn te herleiden. Dit zijn de kernwaarden van de EU, bovendien gelden blijkens art. 6 VEU de in het Handvest erkende rechten door het hele EU-recht. De bewuste artikelen zijn 1, 7, 11 en 21 Handvest. Deze betreffen respectievelijk: menselijke waardigheid, privéleven, vrijheid van meningsuiting en discriminatie.⁶ Serieuze beschuldigingen dus. Ook een schending van het recht een gezin te stichten (art. 9) en de vrijheid van ondernemerschap (art. 16) worden door het Europees Parlement bepleit.⁷

Europees verdrag voor de Rechten van de Mens

Naast het Handvest, lijkt Hongarije ook het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens met voeten te hebben getreden.⁸ De Venice Commission was namelijk van mening dat de wetten niet voldoende concreet waren, wat mogelijk een inbreuk op het legaliteitsbeginsel uit art. 7 VWEU constitueert.⁹ Bovendien beperken de wetten de vrijheid van meningsuiting en schenden ze het verbod op discriminatie, zoals genoemd in artikelen 10 en 14 van het verdrag. Het vermoeden dat deze artikelen geschonden worden met de nieuwe Hongaarse regels, wordt gesterkt door een uitspraak van het EHRM uit 2017.¹⁰ Er werd namelijk geklaagd over anti-homopropagandawetten in Rusland en het Hof oordeelde destijds dat deze wetten wel degelijk discriminerend en in strijd met de vrijheid van meningsuiting waren.

In een motie uit 2021 betoogt het Europees Parlement tot slot dat de wetten ook strijdig zijn met hetgeen bepaald in artikelen 34, 36 en 56 van het Werkingsverdrag.¹¹ Hierin staan bepalingen over vrije handel en vrijheid van dienstverlening. Deze artikelen worden genoemd, omdat producten en diensten moeten worden aangepast naar een lhbtiq-vrije versie, dit is vanuit het standpunt van de EU omtrent de gemeenschappelijke interne markt onwenselijk.¹² Fabrikanten uit de EU dienen immers producten aan te passen, willen zij dat hun producten in Hongarije verkocht mogen worden. Dit levert buitenlandse fabrikanten een nadeel op en dat mag niet zomaar.

Naast de bekende Europese verdragen is Hongarije ook aangesloten bij de Verenigde Naties en derhalve is zij partij bij de Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens.¹³ De Hongaarse wetten zouden in ieder geval een schending van de vrijheid van meningsuiting (art. 19) en het verbod op discriminatie (art. 2) kunnen opleveren. Dit verdrag is echter, hoewel bindend, meer van symbolische waarde.¹⁴

De UVRM biedt echter wel een grondslag voor een ander, bindend, verdrag van de VN: Het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR). Het IVBPR moet worden gezien als een uitbreiding op de UVRM.¹⁵ Hongarije is ook toegetreden tot dit verdrag.¹⁶ Hiervoor geldt dat Hongarije mogelijk de artikelen 19 en 26 schendt. Dit zijn de artikelen die vrijheid van meningsuiting en discriminatie behandelen.

Het is interessant om ook even een Hongaarse bril op te zetten, want Hongarije beroept zich indirect ook op een aantal verdragsbepalingen. De namen van de wetten waarin de bewuste frasen staan, geven eigenlijk al het een en ander weg. De nieuwe regels hebben officieel als doel om het kind te beschermen tegen misbruik. Dat dit dient te gebeuren, is onder andere vastgelegd in art. 24 IVBPR en uitgebreider in het Verdrag inzake de rechten van het kind. Hongarije, in de persoon van Viktor Orbán, vindt dat ‘zij’ met de wet een goede zaak verrichten. West-Europese landen zouden zich daar niet mee moeten bemoeien en Orbán noemde die bemoeienis zelfs koloniaal.¹⁷ Hongarije kiest er dus eigenlijk voor om op basis van de bescherming van het kind te discrimineren, het belang van kinderbescherming weegt daar dus zwaarder dan dat van de LHBTIQ+-gemeenschap.

Handhaving door de Europese Commissie

Het Europees Parlement sprak al kort na het ingaan van de wet schande van Hongarije en het maande de commissie dan ook om actie te ondernemen. De commissie heeft verschillende methodes om de naleving van Europees Recht te handhaven. Hoewel een verscheidenheid aan verdragen geschonden lijkt, richten we ons nu dus hoofdzakelijk op het Europese Recht.

Zoals al duidelijk werd, schetst artikel 2 VEU de grondwaarden van de EU.¹⁸ Artikel 7 lid 2 VEU stelt vervolgens dat een schending van een van die waarden, op initiatief van de Commissie of het Parlement, door de Raad kan worden vastgesteld. Hierna kan de Raad dan besluiten bepaalde rechten uit de verdragen te schorsen voor de betrokken lidstaat. Dit kan ook stemrecht omvatten, dit volgt uit lid 3 van artikel 7 VEU.

De tweede optie betreft het starten van inbreukprocedure. Dit is geregeld in art. 258 VWEU en stelt de Commissie in staat orde op zaken te brengen bij een verdragsbreuk.¹⁹ Zij brengt dan eerst een ‘met redenen omkleed advies’ uit aan de lidstaat. Faalt die vervolgens om binnen een gestelde termijn gehoor te geven aan dat advies, dan kan de zaak bij het Hof van Justitie van de EU terechtkomen. Mocht de Commissie dit initiatief zelf niet nemen, dan kan een lidstaat dit proces krachtens 259 VWEU ook in gang zetten. Het HvJEU kan vervolgens sancties opleggen die in verordeningen zijn opgenomen, vaak betekent dit dat een land de regels alsnog moet gaan volgen (art. 261 VWEU).²⁰ Mocht de situatie dringender zijn, kan het Hof ook een voorlopige voorziening treffen (279 VWEU).²¹ Dit gebeurt regelmatig, indien het nodig is dat een instelling zijn (mogelijk onrechtmatig) handelen direct opschort.²²

In het geval van Hongarije is dit ook de weg die de Commissie heeft gekozen.²³ Zij heeft Hongarije, nadat het naliet zichzelf te beteren, een met redenen omkleed advies gestuurd. Mocht het land na twee maanden nog geen veranderingen hebben doorgevoerd, dan gaat de zaak naar het Hof.²⁴ Het Hof kan dan volgens art. 260 lid 3 VWEU nakoming gebieden op straffe van een dwangsom.

Sinds iets meer dan een jaar bestaat nog een derde instrument, maar dit ziet vooral op de rechtsstaat.²⁵ U heeft het wellicht meegekregen, met dit systeem kan de Unie landen die zich niet aan de waarden van de rechtsstaat houden korten op hun subsidies.²⁶ Dit is een zeer ingrijpende maatregel, die tot ongenoegen van onder anderen Hongarije, recent is goedgekeurd door het Europees Hof.²⁷ Orbán was hier zo van geschrokken, dat hij spontaan begon te dreigen met een ‘Hexit’.²⁸

Bij het nieuwe rechtsstaatmechanisme is het echter de vraag of dat ook van toepassing is op de Hongaarse schending van rechten van LHBTIQ+ personen. Met een creatieve redenering kan men dit vast betogen, maar persoonlijk vrees ik dat dit niet het geval is. De rechtsstaat kent vier pijlers: Grondrechten, machtenscheiding, legaliteit en onafhankelijke rechtspraak.²⁹ Hoewel grondrechten mogelijk in het geding zijn, lijkt de regel meer op onafhankelijke rechtspraak gericht. Wellicht is de regel hiervoor echter wel in te zetten. Bovendien valt over de definitie ‘de rechtsstaat’ te twisten, dus wie weet.

Gedragen of vertrekken

In deze tijden van oorlog, draagt het stadion in München de kleuren van de Oekraïense vlag, maar we moeten niet vergeten hoe het in de zomer van 2021 ging.³⁰ De UEFA sprak toen nog van een politiek statement, dat niet thuishoort in het voetbal. Echter, LHBTIQ+ rechten zouden geen politiek onderwerp moeten zijn, maar een gegeven. Helaas zijn we nog niet overal zo ver en moet de politiek soms toch ingrijpen. De EU wil Hongarije maar wat graag tot inkeer brengen, maar haar instrumentarium is beperkt. Economische sancties lijken het beste middel om de Hongaren van koers te doen wijzigen, maar het is lastig om die op te leggen.

De hoop is dus vooral dat Hongarije zichzelf bedenkt, maar die kans lijkt klein. In April vindt over deze wet een referendum plaats in het land, maar de kans dat die uitslag betrouwbaar is, lijkt klein.³¹ De vraagstelling in het referendum is namelijk verre van neutraal. Wellicht is een vertrek uit de Europese Unie, zoals Orban en ook onze eigen Rutte suggereerden, wel een uitkomst, al zijn de Hongaren daar niet mee geholpen.

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

N. Duffy, ’How Germany protested Hungary’s anti-LGBT law during Euro 2020 match, from lit up landmarks to pitch invasion’, inews 2021.
G. Reid, ‘Hungary’s path puts everyone’s rights in danger’, Human Rights watch 2021.
L. El bakkali, ‘Hongarije krijgt al dagen kritiek op omstreden anti-homowet, wat staat daar nu eigenlijk in?’, VRT 2021
C. Balduk, ‘Protest tegen Hongaarse lhbti-wet speelt Orbán juist in de kaart’, NOS 2021.
Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (2000/C 364/01).
‘Non-discriminatie (artikel 21)’, Expertisecentrum Europees Recht (geraadpleegd op 27 februari 2022)
Resolutie van het Europees Parlement van 8 juli 2021 over de schending van het EU-recht en van de rechten van lhbtiq-burgers in Hongarije als gevolg van de door het Hongaarse parlement aangenomen wetswijzigingen (2021/2780(RSP)). Straatsburg, 8 juli 2021.
Europees verdrag voor de rechten van de mens.
‘Opinion No. 1059/2021 on the compability with international human rights standards of act LXXIX amending certain acts for the protection of children’ (Opinie van de Venice Commission), Venetië/online 10-11 December 2021.
EHRM 20 juni 2017, 67667/09, 44092/12, 56717/12 (Bayev/Rusland).
Resolutie van het Europees Parlement van 8 juli 2021 over de schending van het EU-recht en van de rechten van lhbtiq-burgers in Hongarije als gevolg van de door het Hongaarse parlement aangenomen wetswijzigingen (2021/2780(RSP)). Straatsburg, 8 juli 2021.
C. Balduk, ‘Protest tegen Hongaarse lhbti-wet speelt Orbán juist in de kaart’, NOS 2021.
Universele Verklaring van de Rechten van de Mens.
‘Universele verklaring van de rechten van de mens (UVRM)’ Amnesty International, geraadpleegd op 26-2-2022.
‘Internationale verdragen’, Prisonlaw.nl. Geraadpleegd op 24-2-2022.
‘Internationaal verdrag inzake burgerrecht en politieke rechten’, Verdragenbank.overheid.nl. Geraadpleegd op 27-2-2022.
‘Orbán noemt Nederlandse kritiek op Hongaarse anti-homowet ‘koloniaal’’, Het Parool 2021.
Artikel 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie.
Artikel 258 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
I. Duiker, K. Dijkstra, ‘Teleurstellende inbreukprocedure inzake de Nederlandse sportvrijstelling’, BTW-Bulletin 2016, afl. 7/8 p.55-63.
J. Morijn, ‘De EU en de rechtsstatelijke crises in Hongarije en Polen’, NJB 2021/203, afl. 3, p. 200-277.
A.P.W. Duikersloot, R. Ortlep et al, ‘Europees Staats- en bestuursrecht’, NTB 2013, afl. 5/18.
‘Fundamentele waarden van de EU: Commissie onderneemt juridische stappen tegen Hongarije en Polen wegens schending van de grondrechten van lhbtiq’ers’, Europese Commissie, juli 2021.
‘Inbreukenpakket voor december: voornaamste besluiten’, Europese Commissie, december 2021.
Verordening (EU) 2020/2092 van het Europees Parlement en de Raad van 16 December 2020 betreffende een algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting.
‘Parlement keurt voorwaardelijkheid rechtsstaat voor toegang EU-fondsen goed’, Europees Parlement, december 2021.
HvJ EU 16 februari 2022, C-156/21.
A. Bakker, ‘Europees Hof: Brussel mag lidstaten duimschroeven aandraaien’, De Telegraaf 2022.
‘Wat is een rechtsstaat?’, Prodemos 2016.
‘Allianz Arena in Farben der Ukraine’, FC Bayern 2022.
A. Siad & I. Kottasová, ‘Hungary sets date for referendum on controversial LGBTQ law’, CNN 2022.