De kiesdrempel als instrument tegen politieke fragmentatie: een kijkje bij de buren

De verkiezingshectiek is eindelijk voorbij, maar hierdoor rijst wederom het vraagstuk van hoe ellenlang het proces van de kabinetsformatie dit keer weer zal duren. Het smeden van een kabinet is een ingewikkeld spelletje, zo heeft de recente geschiedenis uitgewezen.1 Het is in ons land ook simpelweg erg lastig om meerderheden te vormen. De gigantische politieke fragmentatie die ons land ‘rijk’ is, draagt hier niet bepaald aan mee. Het aantal partijen dat de facto als one-issue partij opereert, is behoorlijk groot en de realiteit van politiek Den Haag is erg rommelig.2 Polarisatie ligt op de loer en het functioneren van de democratische rechtsstaat staat onder druk.4 Gezien dit probleem elders ook voorkomt, is het niet verwonderlijk dat verschillende landen verschillende instrumenten aanwenden in een verwoede poging politieke fragmentatie, en de negatieve secundaire gevolgen hiervan, tegen te gaan.

Een populair middel hiervoor is de invoering van een kiesdrempel. Deze ontbreekt in Nederland. Artikel 53 lid 1 van de Grondwet schrijft ons voor dat stemming geschiedt op grond van het stelsel van evenredige vertegenwoordiging. Voor het invoeren van een kiesdrempel bestaat wel de benodigde juridische ruimte, gezien de wetgever grenzen mag stellen aan de evenredige vertegenwoordiging. België en Duitsland zijn wel reeds overgegaan tot de invoering van een kiesdrempel. Wat kunnen we van onze buren opsteken als het gaat om de effectiviteit van een kiesdrempel bij het tegengaan van politieke fragmentatie? Is dit middel gewikt en gewogen en te licht bevonden? Of heeft het wel degelijk een merkbaar effect op de staat van de politiek aldaar? Daar gaan we ons over buigen. Ik neem je eerst mee naar onze zuiderburen, en vervolgens nemen we een kijkje bij onze buren aan de oostgrens.

België: van alles bij elkaar

België is al lange tijd berucht om hun zeer trage kabinetsformaties.⁵ Een kiesdrempel zou uitkomst bieden, althans, dat was de gedachte.⁶ België werkt met een stelsel van evenredige vertegenwoordiging in combinatie met een districtenstelsel. België kent vanaf 2003 ook een kiesdrempel van 5%. Deze drempel geldt echter per kiesdistrict en 5% van de stemmen in zijn totaliteit is dus niet vereist om in het Belgisch Parlement terecht te komen. Dit laat onverlet dat onderzoek naar het Belgische model wel degelijk voor interessante inzichten kan zorgen. Een studie naar de effecten van deze variant van de kiesdrempel tussen 2003 en 2013 toont aan dat de mechanische effecten – het verschil in gewonnen zetels na invoering van de kiesdrempel en de eventuele toename van het proportionaliteitsgebrek (discrepantie tussen aandeel stemmen en behaalde zetels, dus afwijking van evenredige vertegenwoordiging) –  beperkt waren. Daarnaast veranderden kiezers nauwelijks hun stem. Wel had het invloed op de wijze van opereren van partijen zelf, waardoor pre-coalitievorming toenam en het aantal participerende partijen afnam. Ook dit was echter van korte duur, gezien bij de recenterlijkere verkiezingen het aantal partijen wederom is toegenomen en de opgezette samenwerkingsverbanden tussen partijen voorafgaand aan de verkiezingen zijn afgebrokkeld.⁷ Het formatieproces in 2019-2020 duurde dan ook maar liefst 494 dagen, iets minder dan het (Belgisch) wereldrecord van 541 dagen in 2010-2011.⁸ De onderzoekers wijten dit gebrek aan de combinatie met het districtenstelsel, omdat de weg naar het nationale parlement openstaat wanneer in één kiesdistrict de 5% wordt behaald.⁹ Duidelijk is dus dat de kiesdrempel in België niet werkt zoals men daar aanvankelijk hoopte.

Duitsland: een ander verhaal?

Duitsland kent een stelsel van evenredige vertegenwoordiging met een kiesdrempel van 5% op nationaal niveau.¹⁰ Wellicht is de uitkomst anders wanneer we ons richten op een nationale kiesdrempel. Gezien Nederland geen districtenstelsel kent ligt dit ook meer in lijn met wat we kunnen verwachten.¹¹ Een onderzoek van S. Shikano e.a. toont aan dat de kiesdrempel bij de verkiezingen van 1994 wel degelijk een groot psychologisch effect had, zowel op de organisatie van de partijen als op de wijze waarop mensen stemden. Door het sluiten van pre-electorale samenwerkingsverbanden zouden kiezers namelijk eerder stemmen op de kleinere partij binnen die coalitie. Van deze partijen was het namelijk niet zeker dat ze de kiesdrempel zouden behalen en door hierop te stemmen, werd een poging gedaan de gedroomde coalitie tot leven te wekken. De onderzoekers vermoeden dat strategisch stemmen ook een rol speelt in de Duitse verkiezingen na 1994.¹² Het sluiten van pre-electorale samenwerkingsverbanden zorgt voor minder politieke fragmentatie. Verder klopt het dat sommige partijen op deze wijze ‘uit het slop worden getrokken’, en er daardoor sprake is van meer partijen en dus meer politieke fragmentatie. Vanuit dit licht bezien zou de kiesdrempel dus in eerste instantie bezwaarlijk kunnen zijn. De bestaande spanning tussen evenredige vertegenwoordiging en de kiesdrempel kan in dit geval ook uitslaan in het voordeel van evenredige vertegenwoordiging. Dit laatste is echter niet het onderwerp van studie, nu we slechts toezien op de invloed van een kiesdrempel op politieke fragmentatie. Het aantal partijen dat door de kiesdrempel een halt toe wordt geroepen is echter vele malen groter dan de partijen die vanwege psychologische effecten alsnog de kiesdrempel halen.¹³ Daarmee is de kiesdrempel dus een geschikt middel om politieke fragmentatie tegen te gaan. Het is dan ook allerminst opmerkelijk dat Duitse rechters de kiesdrempel steunen en het tegengaan van politieke fragmentatie gebruiken om dit instrument te rechtvaardigen.¹⁴
 

Conclusie: zoeken naar de juiste balans

Waar heeft dit bezoekje bij de buren ons heen geleid? Is het instellen van een kiesdrempel wenselijk, omdat het politieke fragmentatie lijkt tegen te gaan in een land met een vergelijkbaar politiek bestel? Een dergelijke conclusie vergeet het grotere plaatje in ogenschouw te nemen. Het gaat hier om twee democratische beginselen die op gespannen voet met elkaar leven en waartussen een balans zal moeten worden gevonden: het beginsel van evenredige vertegenwoordiging en dat van een kiesdrempel. Achter beide beginselen gaat een andere opvatting van democratie schuil. Het eerste beginsel behelst een formele democratieopvatting, in de zin van dat ‘het volk regeert’ en elke stem er daarmee toe doet. Aanhangers van een kiesdrempel zullen er echter als de kippen bij zijn om te beargumenteren dat democratie een bredere, materiële, betekenis kent. Democratie behelst ook onze liberale normen en waarden en bevat ook die mechanismen, die haar veiligheid en functionaliteit waarborgen. Politieke fragmentatie brengt het gevaar met zich mee dat het vermogen van de democratie om tot functionele beslissingen te komen en op democratische wijze tot deze beslissingen te komen, fundamenteel wordt aangetast.¹⁵ Daarom is het van belang om verder onderzoek te doen naar dit contrast om zodoende de juiste balans te vinden. Laten we de kiesdrempel in ieder geval als reële optie zien. Den Haag kan wel wat hulp gebruiken en geen instrument zou zonder blikken of blozen in de ijskast moeten worden gezet.

Literatuurlijst

1. ‘Duur kabinetsformaties’, parlement.com
2. ‘One-issuepartij’, parlement.com; Boezeman e.a., Geografie 2021, p. 6.
3. Zie bijvoorbeeld: Staatscommissie parlementair stelsel 2018.
4. ‘Evenredige vertegenwoordiging’, denederlandsegrondwet.nl.
5. ‘Een jarenlange soap. Waarom lukt het België maar niet om een regering te vormen?’, rtlnieuws.nl.
6. Reuchamps, e.a., West European Politics 2014, p. 1088.
7. Reuchamps, e.a., West European Politics 2014, p. 1087-1104.
8. ‘Na de lelijkste formatie ooit heeft België eindelijk een nieuwe regering. Waarom duurde dat zo lang?’, volkskrant.nl.
9. Reuchamps, e.a., West European Politics 2014, p. 1104-1105.
10. Shikano, Herrmann & Thurner, West European Politics 2009, p. 637.
11. Mogelijk kan dit in de toekomst veranderen, nu bijvoorbeeld Nieuw Sociaal Contract een districtenstelsel hoopt in te voeren: NSC Verkiezingsprogramma 2023, p. 9.
12. Shikano, Herrmann & Thurner, West European Politics 2009, p. 635, 650-651.
13. Bij de verkiezingen van 2021 wonnen slechts 8 van de 47 participerende partijen zetels: N. Walker & E. Gadd 2021, p. 4.
14. Williams, Election Law Journal 2005, p. 191-195.
15. Zie bijvoorbeeld: Rijpkema 2015; Molier, NJB 2016/1754; Molier & Rijpkema, NJB 2017/555.